從社造觀點看「農村再生條例」
編按：
曾旭正教授擔任中華民國社區營造學會理事長，也是為台南藝術大學副教授；長期從事社區營造工作並關注農村議題。本篇文章是他從社區營造的觀點，重新審視農村再生的各種可能性，對於「農村再生條例」的討論提出很重要的參考面向，感謝作者同意刊登，與所有關心農村的朋友分享。
審視台灣農村的新藥方
關心台灣農村者目前的共識是：台灣農村的處境困難重重，亟待公私部門關注並行動。然而，究竟該如何行動、從何下手？則因為每個人對農村把脈的方法不同，理解問題的輕重明顯差異而有不同的主張。在這樣的情勢下，竟然能夠提出「農村再生條例」作為主要處方，雖然在政治上理所當然，但在學術上或政策上仍不得不為之驚奇。
不過，既然政治已經闖出先鋒，關心農村的人自應接著投入更多的心力來討論它，否則原本期望「再生」卻可能因為藥方只是一時的振奮劑，不僅讓已經羸弱的體質更加惡化，延誤治療時機，更把僅剩的一點經費也浪費了，再也得不到有規模的政策支援。果真如此，則「再生」恐怕淪為迴光返照的一時振起，我輩將成為歷史罪人，豈能不慎？
本文首先簡述個人對目前台灣農村問題把脈後的看法，指出問題核心。以這樣的理解作基礎，進一步檢視「農村再生條例」，則可以知道它所忽略的以及未來不易執行的層面，最後，限於篇幅僅能提出若干行動方向的建議。
把脈台灣農村
台灣農村曾經在1960-70年代達到生命的高峰，但高峰期之後快速衰落，如今不僅實質環境老舊殘破，人氣也稀微衰弱，而最令人不忍的是農的文化無以為繼。我們說不論北南西東，全島的農村都瀕臨消亡的危境，其實並不誇張。問題出在那裡？諸種表象背後的共因是什麼？
我認為問題的共因是人，數量與素質皆有關。農村的實質環境因為沒有人住而荒廢，因為欠缺人維護而破落；農村的產業也因為人力不足而殘喘著，因為欠缺新知識新技術而無法提升；農村的人氣更因為年輕人力持續外流而稀微，公共事務欠缺年輕的腦力關注自然不振；農的價值、農的文化也因為人力斷層、親近土地者稀，缺乏傳遞的介質遂自然蒸發了。
眾所皆知的，農村人力大量外流是1960年代台灣發展出口工業後開始的，自此年輕人口外流的趨勢不曾中斷，一直到今日，在農村長大的一丁點年輕人口，依然持續向都市流動。過去有關城鄉人口流動的研究指出城鄉之間有「一拉一推」的力量造成遷移，如今這力量依然存在，即使拉的力量稍小了，但農村不易賺錢的現實仍是一股不小的力量，將人持續推出農村，在日益全球化的今天，人力不僅離開農村，甚至流向國外。
在農村長大，不易在農村找到適當的工作機會；在都市稍有居留經驗但想回流農村者，也不易找到足以養家活口的機會，如此，農村怎能有延續生機的活力呢？如果，在農村從事農業能夠讓年輕的家庭得到溫飽，或者除了農業之外可以有其他的就業機會，譬如不會衝繫環境生態的輕工業或者各類服務業，則農村自然成為人們選擇居住地的重要選項。有年輕的力量選擇進到農村，則社區營造自然增添許多生力軍，地方的人、文、地、產、景各項課題有人照料，農村便能隨之「再生」。
有無適當的謀生機會是決定農村能否吸引人力留住或回流的最根本因素，其次才是有無優質的教育環境提供下一代教養、有無美麗安全的生活環境讓人身心舒適、有無足夠的醫療設施支持養生安老、有無便捷的交通條件讓人通勤交往。
農村再生條例的問題
以前段的理解為基礎，我們全面檢視「農村再生條例」即可發現，此條例雖然看到當前台灣農村面臨的困境，也提出期望「再生」的願景，但所擬的藥方卻未能對症下藥。條例所顯現的問題至少有：
一、 此條例對於造成當前台灣農村弱化的問題掌握不夠明晰。
條例之總說明可視為傳達條例中心思想的主要文字，可惜這段文字除了不甚通順外，更顯露出它雖然指出大家都看到的農村問題──人口外移、現住人口老化、基本設施不足、生活機能低落、文化特色喪失等，但並未能清楚確認根本的「因」是什麼？文中曾兩次提及農村人口外流，但將原因歸咎於政府投入之硬體軟體建設太少，生活設施不足，實在過於簡化而模糊。
二、 條例所提的藥方偏向「環境決定論」，仍以硬體建設為主。
條例雖然主張整體規劃，並「強調農村產業、自然生態與生活環境之共同規劃及建設，注重農村文化之保存與維護及農村景觀之綠美化，為本條例之重要精神。」但在具體做法上，仍然很快地落到土地自辦規劃或整建、農地重劃等操作面。期望每區訂出農村再生建設計畫，作為政府投入「建設」的依據。所以條例第九條雖界定農村再生計畫應包括的內容有「產業活化」與「生態保育」兩項，但第十二條特別明列的仍是一般性的公共設施建設項目。
事實上，現今農村衰落的根本原因在於人才匱乏，光是建設實不足以解決此一問題。大家都應該真實地問：離開農村者是為了農村生活設施不足而離去的嗎？同樣的，在都市歷練過的遊子若有心回返農村，考量的首要問題會是生活設施不足嗎？
三、 條例對於政府與民間合力解決問題的分工設定不明。
農村振興的問題一定要靠政府與民間合作才可能有效推動，條例中賦予社區由下而上制定計畫的權利，實是台灣城鄉規劃發展的一大進步。姑且不論農村社區是否有能力承擔此種「社區規劃」的任務，即使有能力承擔，也不可能在「真空」中進行規劃。
亦即，社區的規劃必定要以政府部門預先或同步定出總體性社會經濟政策的前提下進行規劃，才能訂出未來有機會得到政府支持的行動計畫來。現今，政府未能清楚掌握核心問題，在人才培育、產業支援上有具體的政策，而社區跟著忽略根本問題，只在步道、景觀、建築等公共設施上費心，得到的其實是「空心的計畫」。面對農村課題，政府本身更應跨部門整合，針對人力回流問題提出見解與政策。
四、 條例高估了台灣農村社區的自立能力，驟下猛藥恐反成揠苗助長。
十幾年來社區營造政策確實鼓勵了許多農村社區投入社區營造行列，成功案例的表現令人感動欽佩，但不能否認的，絕大多數的農村社區仍處於沈眠狀態，沒有組織或者空有組織形式實無運作能力。如果，條例驟然賦予由下而上擬定計畫的任務，根本不可能承擔。
一般而言，社區推動營造工作要經歷居民合作、常態化行動、組織化運作、多元主題歷練等階段後才有能力進到推動「社區自訂計畫」的階段，到目前為止，不論都市或鄉村社區，都還沒有一個做到此成果的案例。現在要立即在農村社區全面推動，根本是不可能的任務。其結果若不是參與的社區在空間專業者的引導下作出一堆「搶錢計畫」共築錢坑；就是徒然引爆社區內部爭奪資源的衝突，反而破壞了社區和諧，農村更趨弱化。出於善意卻下錯猛藥造成遺憾豈可不慎？
目前的農村社區自主討論，仍在起步中。
行動方向建議
農村需要振興是基本共識，但究竟該怎麼做？長期以來，政府部門較擅於執行的多是硬體建設，因此容易滑入建設思維中。但農村振興顯然是個包含了人、環境、產業與生態的複雜工作，應視之為一項龐雜的「社會工程」，政策上如何架構這項社會工程，乃是政策制定者的新考驗，是以往所不熟悉的。凡是關心台灣農村發展的人，都應謹慎細緻地加以面對，共同摸索出路。以下提供幾點思考方向：
一、 農村振興需要全面性的政策。以吸引人才為例，產業就業是一大關鍵，原有農業如何技術升級、除農業外可鼓勵何種新產業在農村發展提供就業？進而才考慮教育、交通乃至老人照顧等條件如何滿足新住戶的需求？中央及縣市政府應針對此類課題訂定不同層級的行動計畫，讓社區有所參考。
二、 農村的社區普遍有待培力。鼓勵由下而上的參與行動是培植農村能量應走的路，但培育的工作應該按部就班，且應就受培育者的條件分級分主題處理。目前居留於農村的人，年老者雖較有空閒，但能量有限，為數不多的青壯者則多忙於生計，能參與社區營造者非常有限。整體而言，農村的社區營造普遍有待培力，因此目前台灣農村絕對沒有條件全面性地推動社區自訂計畫的工作。
三、 農村整體規劃是必要的，目前較可行的是在條件具足的社區進行試驗。為了建立由下而上的規劃經驗，可以鼓勵若干已有豐富社區營造能力的農村社區進行試驗，其由下而上的討論經驗、訂定公約的作法、訂出的農村再生計畫內容等，都可作為其他社區的參考。
四、 社區之上的層級，如跨鄉鎮成一區或整個縣，應先訂定通盤性計畫，以鼓勵人力留住或遊子返鄉為目標訂出中長程計畫，在鼓勵產業發展、提昇學童教育、改善公共交通乃至健全安老系統等方面確立行動計畫。其中，可以讓社區配合推動者，鼓勵社區加以討論，納入再生計畫中。
五、 再次重申，農村景觀保育是呈顯農村特色的外相因子，但不是生成因。農村景觀是因為有農夫在其中用心耕耘維護才動人的，沒有農夫的農村，就沒有農村景觀，也沒有農的價值。
(作者為台南藝術大學副教授；中華民國社區營造學會理事長)
台灣農村的沒落狀況存在已久，除了天災人禍或還能引起社會些許關注，救濟式的注入微薄的資源外，真正的結構性問題向來缺乏更有遠見的行動方案因應。近來，「農村再生條例草案」送立院審查後，能夠引起多方關切，雖然與一千五百億的農村再生基金規模絕對相關，但如因而有更多的深化討論，對農村發展都是正向的意義。
目前看來，支持意見多基於照顧農村／農民的立場（也是政治正確），贊成更多的資源及建設投入，甚至加碼至兩千億。而批判或反對的意見則如昨日在時論廣場發表文章的政大教授們的觀點，擔憂一個由建商及地方政治派系所主導的圈地運動，再次「去農民、去農地、去農業、去農村」。
衡諸正反意見，事實上都預設了一個弱勢農村的存在，不同的只是建設與保護的差別。這個差別所引發的論戰由來已久，不過弔詭的是，不論哪種主張，似乎都無助於扭轉台灣農村逐步趨向頹敝的方向。
關鍵在於我們是如何理解及想像農民與農村的，是一群被知識分子類型化的無知老農，由財團與既得利益者宰制的弱勢社群？是為農業生產而保留的生產工具，為糧食安全服務的生產基地？是都市人的後花園以及關於田園生活的種種浪漫想像？不能說這些不是事實，但有限，這種侷限性的理解，形構成一種由知識分子所生產的符號系統與邊界，將農村框架其中，造成另一種無形的圈地運動；不論建設或保護，都由外力所詮釋與決定，農村的主體因而益形模糊，只剩符號邊界之外的部分事實理解，而看不見其中的真實。
現今的農村有各種人居住其中，從事各種行業，而非僵固想像中的只有農業、農地與農夫（即便是農夫，也有不同年齡層，具有多元的在地與專業知識），它有不同的社會文化及政治經濟的發展脈絡，它有其不同需求與生活節奏。農村，是一個以人為主的生活場域，不是一個以生產為主的工具性「他者」。
從邊界之外來解讀「農村再生條例草案」，很容易基於預設農民弱勢的觀點來批判外的入侵或剝削，但如果脈絡性的理解十多年來在許許多多農村所進行的社區營造及培力工作，或許可以認知到在農村走向衰化之際，農村居民透過學習及集體行動改變現況的內在力量，是既強大且充滿各種未來可能性的。
因此，關於「農村再生條例」部分疑慮，例如窳陋地區或再生區畫定的操作等可以有更周詳的配套措施，但莫忽略了整部法案強調的是由下而上的社區居民參與以及農村在地特質的多向度發展。它看見了農村內在的力量與可能性，提供社區居民自主發展的契機與空間，這是過去農村政策中一直缺乏的視野與高度。筆者呼籲，討論與關注應理性聚焦於它的整體意義與操作配套，而非對於條文的既有偏見。（作者為社區工作者）
文章為轉貼的 還是有許許多多的社造工作者 是期待農村再生帶來的改變及進步!!!
在農村長大的我，雖然離開農村就讀高中與大學，但是生命和生活一直也離不開農村。雖然我讀了點書、受了點高教育，但我的眼界和立足之地還是在農村。在這篇文章裡，一直提到邊界之外的人無法真正理解農村，但在我看來，此文作者所見到的農村只是其中一個面向。我同意農村不能被單純地視為弱化地區，農民也不該被看作是弱勢需要被可憐的人，那麼以此觀點來看的話，農村就根本不需要「再生」。農村在政府根本不管的發展之下，已經長出了自己的生命。
農村的活力不是來自於社造的努力，如果真是這麼認為，也未免太低估農村居民的主動性和多樣性了。
kay貼的這篇文章，裡面的論點有一些沒錯，我們應該正視農村的工作者也有他們的活力，但是我看了法案之後，發現法案有分成幾大塊，這一塊關於社區營造的部分，爭議比較少，但是另一大塊關於「土地規劃變更」的部分，才是爭議之所在。
因為條例的內容將使得土地重劃變得很容易（例如劃定範圍內的公有土地都必須參加），在鍾怡婷的文章中，提到歐盟對於「土地徵收」這種手段是非常小心的，因為這牽涉到私人的權力，可是一旦這個條例通過後，將使得不願意加入土地重劃的人，也不得不被捲入風暴中。
我自己認為有問題的是這部分，而不是那個社區營造的區塊。
這是賀陳旦先生在今日的聯合報所發表的文章，轉貼在這邊和大家分享。
農村再生 不是郊區化！
【聯合報╱賀陳旦／台灣生態工法發展基金會董事長（台北市)】
報載立法院已完成「農村再生條例」一讀，有政府二千億加持在這個法案上，眾人期待，想必會列入優先立法，說不定新曆年後就通過實施。然而，這個大紅包究竟是啟動繁榮的（槓桿）支點，還是毒倒農民毒藥的糖衣呢？
整個卅五條文字，雖冠農村之名，其實為的是農地，且重點不在「農業」用地，而是農地非農化之後的利用。準確一點說，這是一套「鄉」村土地開發法，而不是農村重生法。
就事實而言，七十萬農戶多數人的收入，泰半已經仰賴非農業來源。台灣糧食整體自足率又已低於百分之卅二（還在繼續衰退中）。要指望農業來救農村和農民是有點遙遠，農民擁有的土地就成了唯一希望。不過，把太多注意力，包括二千億紅包，都放在建設開發，而沒有明確且更激勵的農業本業政策，土地必然被導向非農業而不是固農、護農。農村不只是鄉村，而變成都市的郊區了。
以台灣土地面積和農業經濟規模而言，適度的整合耕種土地，整合小農能量，整合產和銷的通路，恐怕是必然要走的路。但是這些整合，應當是繞著叫作「農業」的核心來規劃，而不是以「風貌」為中心來思考。
荷蘭人用垂直式的工廠生產花卉，打敗台灣蘭花王國。紐西蘭的奇異果經年行銷全球，沒聽說價賤要整批倒進河裡的。協助各該國農業稱雄世界的研發和產銷高檔人力、資金，不是偶然的，不是碰運氣的。我們羨慕先進國家農村富麗，他們也不是只靠鄉村土地變成「社區」以後，前述人財組合就自然而然依附在農業，提高產值兼具高雅外觀，配置在住家旁邊而造就樂利景致。
公共環境改善當然可以提高鄉村可居性，然而農業產銷的提振，才是農村的根，不可或忘！太強調前者，本末倒置，又重金惑人耳目，務本的事反而乏人耕耘。為今之計，應減少誘惑，把再生基金重新分配，發到地方上建設的錢數減少（例如改為廿億），並規劃試辦區，逐漸推行全國。同時把更多經費挪往改善產銷，培訓人才。「農村立於農本，農地立於農先」才是本末正道，才是真正農村再生。
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