保障小農的有機栽培權─對有機管理法令的修正意見

文/鄭正勇、林碧霞、黃淑德、吳東傑、馮小非 八月 2, 2009 加到書籤或轉寄 2,426 views

背景：

2007年1月份，立法院通過了「有機農產品及加工品管理辦法」，內容引起不少爭議，包括與台灣之耕作與加工之現實環境不能相符、申請費用過於高昂…，不少農友擔憂，這份法令開始實行之後，以後可能只有有錢又有大面積土地的「農企業」才能申請「有機驗證」，小農將被排除於有機栽培之外（辦法全文請閱讀「有機大戰來臨─我的有機你的商機」）。

2009年8月1日起，該項辦法正式進入有罰則的階段，沒有得到驗證的農友，只要不慎標明了「有機」兩字，便會被處理6萬─30萬的罰鍰，同時，政府又大力鼓吹「要認明有驗證標章的才是真正有機產品」，沒能申請驗證的小農，將更難在一般的有機通路販售。

在2007年1月，該項辦法通過後，曾有一些關心農業前途的朋友，針對該法的內容提出需要檢討之處，也企圖透過立法委員舉行公聽會等形式，希望修正該項辦法，可惜均無具體改善。

以下刊出文章，為台大園藝系前教授 鄭正勇博士，主婦聯盟合作社顧問林碧霞博士、主婦聯盟合作社理事黃淑德、綠色陣線執行長吳東傑、溪底遙學習農園馮小非等人於2007年2月共同提出，針對該項辦法提出的修正意見，在台灣有機法規正式進入「無認證即開罰」的時代，請大家仍然回顧這份討論文件，希望能引起持續的關注，讓「有機」的定義能回到真正栽培者的手裡。

在戶外手工烘焙的龍眼乾，在目前的有機法規辦法之下，將完全被剝奪使用「有機」兩字的權力。

一、前言：不當法令制度，將扼殺有機小農的生存權

今年（2007）一月份，立法院通過了「農產品生產及驗證管理法」，而根據此法所訂定的「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」也於七月份公告通過，作為有機農產品生產及加工管理的法令依據。

該法令將過去的「有機農產品及加工品驗證基準」，放入一個具有法律效力的架構中，除了具體規範「有機栽培與加工」的定義與施行方式，且根據這項辦法，未來如果沒有通過「有機驗證」的產品，如果標示了「有機」等字樣，生產者將處以新台幣六萬元以上，三十萬元以下的罰鍰。

遺憾的是，這些攸關台灣有機農業發展的重要條文，並沒有考量台灣特有的地理與人文環境，在條文制訂的過程中，亦無廣泛與各界討論互動，導致其中若干條文實有窒礙難行或模糊矛盾之處，再加上驗證費用大幅提昇，使得通過驗證的門檻越來越高。

未來（2009年8月1日起）沒有通過驗證者，將不得再使用「有機」字樣，否則將被罰款，同時政府也不斷的教育消費者，要購買「通過有機驗證」的農產品，導致沒有取得標章的有機栽培，生存空間將被大幅壓縮，種種不當的法令與制度，恐將使為數眾多的小農被迫放棄有機栽培，甚至引發「政府以制度消滅有機小農」之疑慮。

有機農田不但能保護環境與水土，並且提供國民安全糧食，如果因不當之法令限制，使小農被迫放棄有機栽培，不但打擊正在起步的有機農業，也是國家的重大損失。

以下將具體說明，現有法令規範，對有機小農產生的困擾與難以執行之處，希望政府相關單位，能正視這些問題，並邀請更多參與有機栽培的小農（無論是否已有通過驗證）與相關人士，共同討論，進而形成合理可行的法規。

（為方便討論，以下將「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」，簡稱為「有機管理辦法」，而「有機管理辦法」中之附件──「有機農產品及有機農產加工品驗證基準」，則簡稱為「有機驗證基準」。）

二、現有法令對有機小農造成的困擾與不合理之處

1. 未能正視台灣地理與氣候條件，造成栽培上不合理的困難。
2. 沒有明確的資材審核與管理機制，構成栽培困擾。
3. 將所有的加工視為同一等級，對設備與環境的要求沒有區分，導致小農無法自行進行簡易與初級加工，生計遭受巨大影響。
4. 驗證費用過高，導致小農成本增加，失去市場競爭力。

三、具體內容說明：

（1）未能正視台灣的地理與氣候條件，造成栽培上不合理的困難

台灣為潮濕型的亞熱帶氣候，昆蟲病菌全年無休，與溫帶國家相差很大。又因地形陡峭，一場大雨可能就將累積了幾百年的表土沖刷殆盡，同時也使得肥份「滲漏」的情況嚴重，土壤的保肥力不佳。尤其如果是多年生果樹栽培，更造成栽培上的困難。

「有機驗證基準」中，關於「土壤肥培管理」與「病蟲害管理」，部分條文未符合現實：

＊「不允許施用化學肥料（含微量要素）、含有化學肥料之微生物製劑及有機質複合肥料。」（第五條第四項）
＊「礦物性肥料應以其天然成分之型態使用，不允許經化學處理以提高其可溶或有效性。」（第五條第五項）
＊「不允許使用合成化學物質及對人體有害之植物性萃取物與礦物性材料。」
（第六條第二項）

【修正意見】

1、關於微量元素：

作物的生長與生產品質（包括健康品質）需要完整的各種營養要素，而所謂微量要素，其對於生物（也包括人類）的健康與營養生理是絕對必須的，但是稍微超量即易致毒，必須正確供應是健康且成功栽培的條件之一。

台灣許多耕地的原始土壤常缺少一些微量要素，例如硼與鉬，而有機肥常無法就微量元素部分給予正確的補充，當微量元素完全不得使用時，對多年生的果樹尤其增加很大的栽培上的困難。

在美國，如果土壤能證明缺乏微量元素，有機栽培業者就得以施用適量的微量元素（OMRI 認可的商品）。另外，德國在蘋果苦痘病易發生的地區，專家們經過許多相關的研究之後，確認這是氣候條件導致蘋果果實發育過程中，容易發生的缺鈣症狀所導致，建議栽培者利用葉面補充氯化鈣，以克服此營養失調症。而該地區的有機蘋果的栽培者，專家們也認為此生理病症是該區域的氣候問題所致，有機農友無法只利用施有機肥或礦質肥料即可改善之，乃允許適當的使用含「氯化鈣」（化學品！）的葉面肥噴灑之。

上述二例即表示，有機之規範絕非全然否定現代作物營養的相關科學研究成果，在作物絕對必須與無污染且無毒害的危險問題下，合理允許一些化學肥料（主指微量元素）的使用是必須的。

2、關於礦物性肥料的「使用形式」：

例如硼、鉬、錳、鋅….，這些礦物要完全以「天然成分之型態」來使用，有一定程度的困難，例如全世界的硼礦很少，而天然硼砂與化學製取的硼砂，恐怕也少人能夠分辨。

而為了要完全使用「天然形式」，而不能以任何「化學」方式處理來提高有效性時，可能導致了物料與能源的浪費。例如如果能使用「醋酸」增加礦物質的可溶性時，原本要買50公斤的礦石粉，只要買1公斤即可，雖然加了「醋酸」就是「化學處理」，但試問，這樣的「化學處理」是否對環境與人類有害，是否有違反有機栽培精神呢？反之，為了堅持使用「天然型態」，導致能源與資源的耗損，反而有違有機栽培的精神。

3、關於「使用合成化學物質」來從事病蟲害管理及其他的資材限制

條文中所規範的「不允許使用合成化學物質」及資材限制，對台灣從事有機栽培的農民而言，等同於無法進行「病蟲害管理」，尤其在高溫多濕的天氣環境下，如果要符合規範，只能選擇犧牲作物的健康以及收成的質量。

舉例1：波爾多液不准使用，使柑橘有機栽培難以施行

波爾多液是由青銅與石灰共組而成，在國外葡萄栽培區域是百年來的習用資材，對於葡萄、柑橘類的黑星病、油斑病、潰瘍病等都有直接幫助。銅劑對於真菌類的病害有很好功效，農藥中的有機銅劑不允許使用，但是例如波爾多液這樣的無機銅劑也不能使用，且目前沒有更適合資材可使用於類似的病害管理，對有機果樹農友而言，實在不知該如何處理。

舉例2：可添加於有機產品的「化學合成物質」，卻不能用於果樹栽培

以小蘇打（碳酸氫鈉Sodium Bicarbonate）為例，按照「有機管理辦法」中的「加工、分裝及流通過程允許使用之食品添加物及其他物質」規定，可添加於食品當中，但卻不准許使用於果樹的有機栽培，因為這是「化學合成物質」，但是小蘇打對於灰黴病、露菌病，都有一定效果，可作為殺菌劑使用，這樣的規定，令人難以理解。

另外如「碳酸鉀Potassium Carbonate」，有機食品加工准用，也很適合用以作為作物栽培的「殺菌劑」，而「氯化鈣Calcium Chloride」在栽培中被認為是「化學性的鈣肥），可添加於有機食品加工，但卻不准許作為果樹的添加食物。

其他可用於有機食品加工，卻不能用於作物栽培的還包含有：「磷酸鈣Calcium Phosphates, Tribasic」，（可當植物肥料）、碳酸鈉Sodium Carbonate （可運用於殺菌功能），還有卵磷脂Lecithin（如果栽培上准用的話，可以放在液肥中，幫助葉面抗寒害，這是食品級的營養液，目前也不能使用），再如「檸檬酸」也是如此，於食品加工中可以添加，卻不能使用在有機栽培中。其他類似情形不勝枚舉。

或者如「糖」，在製取的過程中，也有添加石灰，這也算是「合成化學物質」，是否也不能用於有機栽培呢？

這些例子凸顯的是目前條文中含混而全面性的限用「化學合成物質」，而非細緻的「建立可使用的標準」或具體說明「不可使用的項目」，實際造成的是栽培過程的困難，不但使農民難為，也犧牲了作物的健康。

（2）沒有明確的資材審核與管理機制，構成栽培困擾。

建立有機資材的審核機制，是許多關心有機農業發展或農人的迫切需求。目前的法條中，對於「可使用的有機資材」並未提出審核機制與規範，僅在管理辦法中以正面表列的方式，列出數項可用及不可用的資材，然而資材研發日新月異，許多生物製劑不斷發展，各式肥料和營養液也多有新品問世，少了適當的審查機制，便無法有效的因應這些新的資材變化，也造成農友栽培上的困擾。

【修正意見】

1、關於資材審核的精神：

在有機栽培的管理中，有關資材的部分，應盡可能的採取「負面表列」，於大方向建立不能使用的限制性範圍，並點出可使用資材的方向，同時建立起「資材審核登記」，審核提供商業性資材的製造商與產品，

例如假定為了栽培所需，准予農民使用「硼酸」，但這並不是讓農民自己去化工行購買硼酸，因為的確會有誤用的可能，應當是在資材審核的時候，讓有專業配置與說明能力的製造商，提出「可使用硼酸」的申請，其中包含充分的使用方式之說明，能夠協助農民判別使用的時間與劑量。如此不但使農民栽培上有彈性，也正向的讓農民使用的皆是適用資材。

2、關於資材審核的機構、時間與方式：

目前政府並無直接授權或成立機構，負責有機資材的審核，包含審核人員的組成、多久審核一次、費用…，無一明確，惟有驗證單位根據模糊的「有機管理辦法」，自行審核可使用的商業資材，或判斷農民是否能使用特定資材。

資材審核機制，如果未由具有公信力的機構，定期進行審核，並不斷因應科技發展，進行彈性修正並公開討論，將來資材運用仍然會處於模糊且令人困擾的狀態，應建立「跨驗證單位的資材審核機構」，才能做出有效力的資材管理。

（3）將所有的加工視為同一等級，對設備與環境的要求沒有區分，導致小農無法自行進行簡易與初級加工，生計遭受巨大影響。

根據「有機驗證基準」之第三部分「加工、分裝及流通」的規範，只要對產品做出任何「改變產品理化性質」的處理，就必須接受有機加工品管理的規範，而這些處理，從「曬龍眼乾」的初級加工，大至「毛豆殺菁冷凍」都被認為同一等級，不僅必須接受相同的環境條件規範，也必須繳交相同費用，這對於在家中進行初級加工的小農而言，等於被迫放棄加工的權力。

「有機驗證基準」中，關於「加工、分裝及流通」，將所有加工視為同一等級，並需遵守等同嚴格之環境衛生條件，僅列出部分條文如下：

一、本法適用範圍
(一) 對有機原料進行加熱、乾燥、燻製、混合、研磨、攪拌、分離、蒸餾、抽出、發酵、醃漬、脫水、脫殼、碾製、冷凍或其他足以改變原產品理化性質之製造程序。 (二) 對有機原料進行選別、洗淨、分切及分（包）裝等作業，其過程不應改變原產品之理化性質。
(三) 實質改變有機農產品、農產加工品原包裝或原標示後進行交易者。
三、環境條件
(一) 生產廠（場）周圍不得存在有害氣體、輻射性物質、擴散性污染源、垃圾場及有害生物大量孳生之潛在場所。
(二) 應制定衛生及廢棄物管理計畫，以維持設施、設備及場地清潔。
四、有害生物防治
(一) 優先採取下列預防措施：
1.清理有害生物棲息地、食物來源和繁殖區域。
2.防止有害生物進入加工設施及設備。
3.控制環境條件，例如：阻止有害生物繁殖之溫度、溼度、光照和空氣循環等。

【修正意見】

1、應區分初級加工（或簡易加工）與其他加工，考量產品被使用模式：

有不少傳統的農產品加工，如日曬龍眼乾、日曬蘿蔔乾…，都是農家常用的加工方式，這些多於戶外進行，無法依照現有規範所要求之「環境管理」及「防止有害生物進入加工設施」…，進行，而即使於室內進行之加工，例如果醬熬煮..,，只要不是在工廠進行，而是在農家的廚房進行，實難通過現有條文規範之條件。

當然，食品衛生安全非常重要，但是如何讓小農得以進行安全的簡易加工或初級加工，應當擬定不同的實施項目與規範，以免斷絕小農生計。

2、生產加工都要驗證，尤其小量加工根本無法支應驗證費用

依目前的規範，作物栽培要做一次驗證，只要進行任何加工，就得再做一次驗證，費用十分驚人。例如，栽培龍眼的農友，除非只將生鮮的龍眼賣給廠商烘焙，否則只要自己烘焙直賣給消費者，就等同於從事加工行為，那麼就得通過兩次驗證，一次是關於「生鮮龍眼栽培」，一次是「龍眼乾烘焙」，而加工品驗證的費用很高，通常與所獲得之利潤不成比例。

試以龍眼乾烘焙為例，按照＊＊基金會加工品驗證費用計算，如果一包龍眼乾100元，共賣出100包，總共「商品價值」為1萬元（根據該規範定義，「商品價值」是指「商品末端價」＊「商品售出數量」），此時需繳交的「年度驗證費」（先前的申請費用不計在內）也是1萬元（該基金會收費標準：商品價值少於50萬元者，驗證費用為1萬元），也就是一個小農如果只賣出100包的龍眼乾，他的整體收入全部都得用來支付驗證費，連成本都無法回收，

而且這樣的收費是以「總商品售價之收入」來計算，這收費方式並不合理，因為即使是繳稅，都不會以總收入來算，而會以「扣除成本後的盈餘」來計算，更何況，以「慣行農法」進行栽培或加工之農家，甚至不必繳稅，現行規範之模式，等於是「懲罰進行有機加工的小農」，令人難以理解。

綜合上述意見，我們認為應當針對「不同的加工過程、加工品使用模式與收益規模」，擬定不同的環境衛生標準及收費方式，否則如果將有機蕃薯放進冰箱冷凍再賣出（已改變了產品的理化情況），就算是「加工業者」，這將徹底阻絕小農進行加工之通道，使所有加工行為只能由有財力規模之企業體來進行，這恐將引發「圖利財團，消滅小農」之疑慮。

（4）驗證費用過高，導致小農成本增加，失去市場競爭力。

除了上述第三項描述之「加工品驗證費用」不合理之處，依台灣既有的耕地面積分佈現實，光是「作物驗證」之費用，都使小農難以負荷。

目前的驗證費用是以「單筆土地」作為收費單位，但台灣多數農友擁有之土地並不相連，且單筆土地面積通常不大，如果要以務農為生，可能必須同時在3、4筆不相連的土地上耕作。

假定以4筆土地為例，初始之申請與水土驗證費用先不納入計算，光是年度需繳交的驗證費，每筆土地約在1萬元，4筆土地就得付出4萬元，但這四筆土地所種出來的作物總年度收入也許只有100萬元，淨利約在20萬元（這算是不錯的情形），但其中卻有1/5必須繳交做驗證費用，這等於是百分之20的「稅額」，實在無法負擔。

【修正意見】

1、應確保小農從事有機栽培的耕作權

往此方向發展，未來能從事有機栽培者，必然是有財力租賃大筆土地，進行大面積耕作之「農企業」，擁有零散耕地之小農，如果想要進行有機栽培，恐怕無力負荷驗證費用。

但將來如果沒有通過驗證，恐怕難以進入「有機產品販售管道」來進行交易（政府不斷鼓吹消費者要認明「有機標章」的農產品），但是他實際上進行的是「有機栽培」，也就是人力與資材成本皆高過「慣行農法」，因此如果拿到一般市場販售，可能會因價格過高而沒有通路，

這意味著，一個沒有能力繳交驗證費用的有機小農，既不能進入有機通路，又無法與慣行農法產品做價格競爭，屆時不是放棄務農，就是只好以慣行農法栽培作物，以量拼價，等於逼迫小農放棄有機栽培的權力。

2、應透過其他社會福利或社區營造之手段，協助集團驗證或補助個別驗證之可能性。

雖然在「有機管理辦法」中，有容許「集團驗證」的可能性，但是並沒有其他作為，提出任何輔導機制，協助眾多獨立的小農發展「集團驗證」，對多數埋首於自己田間的小農家而言，是難以進行跨田間的整合，這部分必須施以「非農業手段」的協助，例如仿造社區營造之模式，在各地廣設輔導中心，協助農民組織，或輔導已經在農業區域進行社造工作之團體，陪伴小農從慣行農法轉型至有機農業的過程，並協助集團驗證的工作。

另外，針對無法進行集團驗證之個別小農，應謀求其他非農業手法，以確保其耕作權，例如以「協助進行環境保護工作」的模式，對個別有機小農進行驗證費用之補貼，事實上，每一塊進行有機栽培耕作的田地，都是環境保護的重要場所，例如，因保護了地下水源與空氣免於污染，可由各縣市收到的「空污費」撥出部分作為補助有機小農驗證費之財源。

五、結語：維護與珍惜本土的有機小農

一個謀求長治久安的正常國家，應當確保乾淨、安全的食物無虞，同時也當維護環境，讓社會永續發展。台灣在經濟發展的過程中，為了扶持工業迅速發展，付出了許多代價，例如「以農養工」或「肥料換穀」的政策，都以農業部門的犧牲，換來民生物價的穩定。而在農村間四處林立的工業廠區則讓許多農田受到污染，連帶也使環境受到破壞。

所幸於近來之20年間，農村開始發展有機栽培，儘管台灣的氣候條件十分不利於有機栽培，但是在許多小農感心投入之下，田地、水源與空氣得到尊重與保護，不但提供安全的食物，也替下一代的孩子們保留糧食生產的可能性。

但是目前所訂定的「有機管理辦法」卻可能使這些努力化為烏有，可能因為資材的限制而無法讓作物健康長大，或許因為農地不夠大，收成無法負荷驗證費用，或者加工設備無法符合「工廠等級般的規定」….，都可能使台灣即將蓬勃發展的有機農業受到阻撓，有心想從事有機栽培的小農，望之卻步。

「糧食自給率」對一個健全的國家而言，是很重要的指標，尤其是「健康的糧食」。而務農是一件風險很高，也很辛苦的工作，如果政府希望更多的人投入安全食物的生產，應當提供給合理的法律規範，加上合理的輔導協助，才可能鼓勵更多的人投入有機農業之栽培。

我們衷心期盼，能透過更多的討論與對話，制訂出對有機農業發展有利的法令，珍惜本土的有機小農，才能使台灣有永續的發展。因為，人、土地與環境，是國家最重要的資產，有機農業讓人擁有健康的生命，也讓環境得以永續，這些價值無法顯現在國民生產毛額中，但卻是真正的無價之寶。