社區參與國家公園經營－以墾丁社頂生態旅遊為例

文/劉正輝 二月 14, 2009 加到書籤或轉寄 4,263 views

一、國家公園近況及趨勢

協助聯合國教育、科學及文化組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization，簡稱UNESCO）進行世界遺產之自然遺産審查與研究的國際自然保育聯盟（The International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN），在1973年出版了初步的保護區分類系統，1978年提出10個類型的分類架構（IUCN, 1994: 5），1994年重新劃分爲6大保護管理類型，包括(1)嚴格自然保留與荒野地區（Strict Nature Reserve and Wilderness Area）、(2)國家公園（National Park）、(3)自然紀念物（Natural Monument）、(4)棲地／物種管理區域（Habitat/Species Management Area）、(5)地景／海景保護區（Protected Landscape/Seascape）、(6)資源管理保護區（Managed Resource Protected Area）。

上述分類架構下，國家公園係指「主要針對生態系統保護與休閒進行管理之保護區」。IUCN於1994年出版「保護區管理類型指南（Guidelines for Protected Area Management Categories）」，進一步將其定義爲「陸地以及／或者海洋的自然區域，指定於(a)為目前或未來世代去保護一個或多個生態系統的完整性，(b)排除以惡意之開發或佔據為目的之指定區域，(c)提供精神性、科學性、教育性、休閒性與遊客機會之基礎，所有皆須與環境及文化相容（IUCN, 1994: 19）」。

亦即國家公園不只致力於保護自然生態系統，並期盼經由保育行動，同步滿足人類之心靈、研究、學習、遊憩等不同需求及目標，且與相應之自然及文化環境相互融合。

臺灣於1972年制定國家公園法，第1條說明國家公園「為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究」，與IUCN定義相去不遠，惟後者更強調透過生態性之系統思維，全面思考保護區之價值與定位。1984年，設立全台首座國家公園－墾丁國家公園，之後陸續建立玉山、陽明山、太魯閣、雪霸、金門、東沙環礁等國家公園。

墾丁國家公園位於恆春半島南部，東、西、南側，分別面臨太平洋、臺灣海峽與巴士海峽，南北長度及東西寬度皆約24公里。除地殼運動造成之獨特景觀，以及陸地與海域之豐富動、植物資源，此外，每年行經此地之候鳥與多處史前遺址，共同形塑整體區域之資源特色與重要價值。

該地因獨特性之海岸景觀及海洋資源，長期以來就是南部地區之重要旅遊勝地，國家公園劃設後，如何讓資源保育與旅遊產業共存共榮，一直存在著相當程度之衝突及矛盾。

墾丁國家公園全區地圖。資料出處：墾丁國家公園管理處網站（http://www.ktnp.gov.tw/index.aspx）

依據聯合國於2003年運用IUCN保護區管理架構進行之統計報告，全球共有102,102處保護區，總面積達18,763,407平方公里，其中，有68,066處（66.6%），15,193,587萬平方公里（81%），可歸屬於IUCN之6大分類，國家公園則有3881處，在6大類保護區中，數量最少，不過，總面積卻有4,413,142平方公里，是面積最大的保護區類項（Chape, et al., 2003: 25, 40）。

相較於美國在1872年設立全世界第一座國家公園－黃石國家公園，當前國家公園保育行動，除於數量及面積出現明顯突破與進展，實務工作上，亦由過往傾向於將在地居民排除或移出國家公園之傳統思維，改以思考及面對國家公園與在地居民之相互關係，甚而肯定及肯認傳統住民依循傳統價值及社群信仰之生活模式，不但不會成為國家公園之負擔與壓力，更有機會成為當地自然及人文資源的積極守護力量。

二、社頂地區生態旅遊推動歷程

夾處於社頂自然公園與墾丁森林遊樂區之間的社頂部落，舊名龜仔角，依墾丁國家公園土地分區使用管制係屬一般管制區，且多為國有土地。既有狩獵、伐木、畜牧等產業活動，因應國家公園成立，以及該區域被林班地、事業用地或保留區所包圍，經濟發展受到高度限制。此外，原本依附於墾丁森林遊樂區之紀念品販售與餐飲服務等產業型態，也因近年墾丁大街觀光產業蓬勃發展，而快速外流與消失（陳東瑤，2005：18-26）。

社頂部落衛星照片。地圖出處：Google地球網路系統

墾丁國家公園分區使用管制。資料出處：墾丁國家公園管理處網站（http://www.ktnp.gov.tw/manager/pageeditor/stations/cp/10023/protect.aspx）

受制於諸此外在條件，且因當地居民教育程度不高、人口老化嚴重，目前區域內主要生計行為，係以經營流動攤販或受僱從事民宿清潔等服務性工作為主，已經淪為墾丁地區之經濟弱化區域。

兼具墾丁國家公園經營與管理任務之內政部營建署墾丁國家公園管理處（以下簡稱「墾管處」），為改善當地部落日益惡化之社會課題，嘗試導入生態旅遊機制，創造嶄新性之產業機制，並藉此提升社區居民對於保育行動之支持及參與。

墾管處於2004年依據「行政院永續發展委員會（以下簡稱「永續會」）永續發展行動計畫」，訂定「墾丁國家公園生態旅遊行政計畫綱要」，選定社頂地區作為生態旅遊地示範區。2005年，「社頂高位珊瑚礁森林」獲選為永續會國土資源分組之「生態旅遊地遴選行程」，並於同年完成「墾丁國家公園社頂生態旅遊路線整體規劃研究」。2006年賡續委託國立屏東科技大學森林系陳美惠助理教授主持「墾丁國家公園生態旅遊路線整體規劃研究（第2 年）」，輔導當地社區組織─屏東縣社頂部落發展文化促進會（簡稱「社頂部落文化促進會」），實際進行生態旅遊之策劃與推動。

社頂部落文化促進會於2008年以「97年社頂部落生態旅遊永續經營計畫」，獲選為行政院勞工委員會「多元就業開發方案計畫執行優良單位選拔」之特優計畫執行單位，顯示歷經數年推動，社區組織運作已逐步健全與成熟。另墾管處亦於同年以「遴選生態旅遊地點及成立生態旅遊輔導團」，獲得永續會「國家永續發展獎」之國家永續發展行動計畫績優獎，證明該案例由政府部門結合學術團體及社區組織，共同推動以在地社區為導向之生態旅遊機制，已獲得各界之廣泛肯定與認同。

三、社頂地區生態旅遊發展概況

為深入了解該案例之實際推動過程，國立臺灣大學森林系盧道杰助理教授於2008年11月5日邀請前墾丁國家公園施錦芳處長於該校舉辦小型演講活動，並與參加同學進行互動及交流。

施前處長提出「策略永續化」、「行動在地化」、「思維國際化」之3大執行策略，並以推動生態旅遊，結合社區發展，建立新夥伴關係，作為計畫推動之核心價值及工作目標。

過往墾丁國家公園為讓台灣梅花鹿重現山林，自1984年起，於社頂地區推動梅花鹿復育工作，由臺北市立動物園引進22頭梅花鹿以半野放方式進行飼養與繁殖，1994年進行第1梯次野放，已野放13梯次，總計213頭梅花鹿，於荒野地自由活動之梅花鹿，已成為社頂地區之重要資源與景觀特色。

除梅花鹿外，社頂地區仍有許多珍貴性之動、植物與景觀及人文資源，過往已陸續進行調查。不過，如何讓諸此資源獲得社區居民認同，並經由社區觀點進行重新理解與詮釋，將是生態旅遊工作，能否有效推動與落實之重要關鍵。

歷經墾管處及專業團體與社區組織之共同努力，目前提出夜間生態體驗路線、日間探索路線、賞鷹私房點、毛柿林路線、梅花鹿尋蹤等5大主題行程，且針對活動季節與承載量進行評估與規劃。

施處長表示，生態旅遊鼓勵由社區居民擔任解說員，雖會面臨專業知識之瓶頸與障礙，不過，若能結合社區居民對於地方事務之理解與熱情，並經過妥適性之培力與成長，則可望轉化為精采的解說特質與豐富性之服務能量。此外，生態旅遊除可創造嶄新性之地方經濟模式，亦可調節當地嚴重性之社會問題，舉例來說，伴隨地方旅遊事業之蓬勃發展，婦女可就近投入民宿、餐飲等服務業，男性居民卻因不被允許上山打獵或下海捕魚而長期失業，甚至造成家暴等社會問題，透過生態旅遊所創造之解說及交通運輸等工作需求，有助於重建當地男性之社會角色及定位。

墾管處於2007年7月17日正式成立「社頂自然公園生態旅遊服務中心」，並交由社區組織主導經營，且同步協助其持續建立生態旅遊標準作業流程，提升服務品質與效能。諸此進展，顯示社頂生態旅遊實驗行動，已由資源調查、遊客試導入之前置階段，逐漸邁向正式營運與長程發展之嶄新里程。

另為強化國家公園與在地社區夥伴關係，墾管處於2007年推動園區內大光、社頂、港口及水泉等社區之風貌營造計畫，並以僱工購料及在地參與等模式，進行規劃與執行。後續為將諸此運作理念與操作機制，納入園區管理之常態運作及思維模式，施前處長於2008年起，指示墾管處轄下之管理站，應就近從事社區培力與輔導工作，初期並由南仁山管理站、後壁湖管理站、貓鼻頭管理站，分別協助港口、大光及水泉社區等。

四、管理機構、專業團體及社區組織協力運作機制

經由上述推動經驗發現，社區參與國家公園經營及管理，不但能夠化解社區居民對於保育事務之排斥與抗拒，更能經由社區觀點出發，協助社區改善社會問題，提升環境品質，促進在地就業與產業發展，並藉此豐富國家公園之資源及特色，建構更具在地性之服務模式。

不過，多數保護區皆位於人煙罕至或經濟弱勢之鄉村地區，因此，無論社區居民之社會及經濟條件，皆無法與都會區域相提並論，如若期盼當地居民認同及投入資源保育工作，則應先行回應在地需求，積極協助居民發現問題、解決問題，後續方有機會共謀其利，共創雙贏。

再者，社區居民雖具備對於地方資源與在地知識之理解與認同，然而，卻經常缺乏處理諸如教育解說、旅遊服務、資訊傳播、產業經營、風貌營造等課題之專業能力，是故專業者或專業團體之陪伴與協助，將是諸此目標能否有效推動與落實的重要關鍵。

過往相關工作，經常由公部門委由外來專業團體執行，因缺乏對於在地資源及人際網絡之認識與掌握，且受限於計畫經費與執行期程，工作推動經常缺乏可持續性，並難以符合地方居民之實際需求。

相較於此，社頂案例因由墾管處主導推動，並結合具備地緣關係之屏東科技大學森林系長期執行，因此，較能深入理解地方課題，且經由行動研究與參與式規劃過程，逐步釐清問題，解決問題。同時，亦將未來長程工作推動所需具備之專業能力，經由按部就班之培力及輔導過程，逐漸轉移給在地居民。

這是社頂案例能夠有今日成績之重要關鍵，值得行政部門、專業團體與社區組織，進行深切思索與探討。

參考資料

Chape, S., Blyth, S., Fish L., Fox , Spalding M. (Compiler) (2003). 2003 United Nations List of Proteced Areas. Gland, Switzerland and Cambridge: IUCN. & Cambridge: UNEP World Conservation Monitoring Center.

IUCN (1994). Guidelines for Protected Area Management Categories. Gland, Switzerland and Cambridge: IUCN & Cambridge: UNEP World Conservation Monitoring Center.

陳美惠（研究主持人）（2006）《墾丁國家公園生態旅遊路線整體規劃研究（第2年）》。屏東：墾管處。

陳東瑤（研究主持人）（2005）《墾丁國家公園社頂生態旅遊路線整體規劃研究》。屏東：墾管處。

劉正輝（2008）〈以當地社區為基礎的生態旅遊模式初探〉，《中國生態旅遊發展論壇4：生態旅遊實踐與出路》。北京：中國環境科學出版社：225-235。